Pour mémoire, la loi dite « Climat et Résilience » du 22 août 2021 fixe comme objectif une absence totale d’artificialisation nette d’ici 2050, avec un objectif intermédiaire, d’ici 2031, de réduction de moitié de la consommation d’espaces naturels agricoles et forestiers (ENAF) par comparaison avec la consommation de ces espaces observée au cours de la décennie précédente.

Cette trajectoire doit être intégrée progressivement dans les documents d’urbanisme : elle doit être retranscrite dans les SRADDET au plus tard le 22 novembre 2024, dans les SCOT au plus tard le 22 février 2027 et dans les PLU et les cartes communales au plus tard le 22 février 2028.

Afin d’aider les collectivités à respecter ce calendrier, le ministère de la Transition écologique a publié un certain nombre de documents – dont des circulaires et des fascicules – visant à préciser les modalités de mise en œuvre de la réforme.

Alors que le régime juridique du ZAN n’est pas encore complètement stabilisé et fait actuellement l’objet de vifs débats au Parlement [1], le Conseil d’Etat a – dans deux décisions du même jour – rejeté deux recours en annulation introduits à l’encontre d’une part d’un fascicule et d’autre part d’une circulaire publiés par le ministère de la Transition écologique.

• CE 24 juillet 2025, n° 492005

Dans cette première affaire, une commune a demandé au Conseil d’Etat d’annuler le fascicule n° 1 publié en 2023 par le ministère de la Transition écologique dans le cadre la réforme vers le ZAN.

Elle contestait notamment l’inclusion de certaines parcelles urbaines dans le décompte des ENAF et la condition selon laquelle la consommation de ces espaces débutait avec le démarrage effectif des travaux. La commune soutenait que ce guide imposait une interprétation contraignante du droit, portant atteinte à ses compétences.

Le Conseil d'État rejoint l’argumentation de la commune selon laquelle ce fascicule, bien que non normatif, produit des effets notables en ce qu’il contient des interprétations impératives puisque ces énonciations, contenues dans un document officiel et public destiné à éclairer les acteurs directement concernés ne se limitent pas à un rappel indicatif ou à une présentation pédagogique des dispositions législatives définissant la consommation d'espaces naturels mais exposent de manière impérative l'interprétation retenues par l'administration.

Dès lors, ces énonciations du fascicule peuvent être regardées comme susceptibles d'emporter des effets notables sur la situation des collectivités territoriales et peuvent faire l’objet d’un recours en annulation.

En revanche, le Conseil d’État a estimé qu’en l’espèce, la commune n’était pas fondée à demander l’annulation de ce document dans la mesure d’une part où il ne méconnait pas le sens et la portée des dispositions de la Loi Climat et Résilience, et d’autre part qu’il ne porte pas d'incidences directes sur les choix qu'opèrent les collectivités territoriales compétentes dans le zonage réglementaire figurant dans leurs documents d'urbanisme.

• CE 24 juillet 2025, n° 493126

Dans cette seconde affaire, l’association « Notre affaire à tous » a demandé au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire du 31 janvier 2024 du Ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires relative à la mise en œuvre de la réforme vers le ZAN aux motifs que cette circulaire été prise en vue de la mise en œuvre d’une règle (l’article R. 4251-8-1 du code général des collectivités territoriales) qui serait contraire à une norme juridique supérieure (l’article L. 4251-1 du CGCT et le principe de non-régression).

L’article R. 4251-8-1 du CGCT, dans sa rédaction issue du décret du 29 avril 2022 relatif aux objectifs et aux règles générales en matière de gestion économe de l'espace et de lutte contre l'artificialisation des sols du SRADDET, prévoyait que le fascicule des règles générales du SRADDET devait comporter des règles territorialisées permettant d'assurer la déclinaison des objectif de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols. Le décret du 27 novembre 2023 relatif à la mise en œuvre de la territorialisation des objectifs de gestion économe de l'espace et de lutte contre l'artificialisation des sols a modifié ces dispositions en vue de rendre facultative l'obligation antérieurement prévue.

Selon le Conseil d’Etat, la circonstance que la nouvelle rédaction de l’article contesté ne prévoit plus la fixation obligatoire, dans le fascicule du SRADDET, d’une cible chiffrée d’artificialisation des sols à l’échelle infrarégionale ne remet en cause ni l’objectif de réduction de l’artificialisation, ni le principe de sa déclinaison territoriale fixés par l’article L. 4251-1 du CGCT et ne caractérise pas, par elle-même, une régression de la protection de l’environnement. Le Conseil d’Etat rejette la requête de l’association.

[1] Proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux dite « TRACE » et proposition de loi pour réussir la transition foncière