Par un arrêt du 4 octobre 2023, le Conseil d’Etat a annulé les modalités réglementaires de calcul de l’artificialisation des sols dans les documents de planification et d’urbanisme (Conseil d’Etat 4 octobre 2023, Associations des maires de France, n°465341). Cette censure récente conduit à faire un point utile sur l’objectif et la mise en œuvre du ZAN.
1. Le ZAN, c’est quoi ?
La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 dite « Climat & Résilience » a posé le principe d’un objectif zéro artificialisation nette (ZAN) aux termes duquel la consommation de nouveaux espaces fonciers devra être divisée par deux d’ici 2031 avant de cesser totalement à l’horizon 2050 (articles 191 et 194 de la loi Climat & Résilience).
Pour permettre la mise en œuvre de cet objectif, la loi Climat & Résilience a défini les notions d’ « artificialisation », « artificialisation nette », « renaturation » et « désartificialisation » ainsi que surface « artificialisée » et surface « non artificialisée » (article L. 101-2-1), en renvoyant au décret le soin de préciser les conditions d’application de cet article, notamment par une nomenclature des sols artificialisés. Elle s’en remet en outre aux divers documents d’urbanisme pour intégrer progressivement par strate cet objectif.
2. Quel est le calendrier de mise en œuvre de l’objectif ZAN ?
Le calendrier initialement prévu par la loi Climat & Résilience a suscité nombre d’inquiétudes de la part des élus locaux et des porteurs de projets.
Il a donc été revu une première fois en 2022 (v. article 114 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022), puis en 2023 (v. l’analyse de la loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 sur le blog Gide Real Estate).
Désormais, il est demandé aux schémas et plans régionaux de fixer des objectifs intermédiaires imposant tous les 10 ans de réduire progressivement le rythme d’artificialisation afin d’atteindre l’objectif ZAN en 2050 (L. 4251-1 du CGCT pour les SRADDET, L. 4424-9 pour le PADDUC en Corse, L. 4433-7 pour les SAR en Outre-Mer, L. 123-1 du code de l’urbanisme pour le SDRIF).
L’évolution de ces documents, qui devait être engagée dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi Climat & Résilience, doit aboutir au plus tard le 22 novembre 2024 (article 194, IV, 1° à 4° de la loi Climat & Résilience).
Il est également attendu des SCOT (ou en l’absence de SCOT, des PLU, documents d’urbanisme en tenant lieu et des cartes communales) qu’ils intègrent l’objectif ZAN au plus tard le 22 février 2027 (article 194, IV, 5° et 6°). A défaut, il sera interdit d’ouvrir à l’urbanisation les zones naturelles, agricoles et forestières tant que le SCOT modifié ne sera pas entré en vigueur (article 194, IV, 9°).
Enfin, les PLU et cartes communales modifiés, soit pour suppléer l’absence de SCOT, soit pour fixer des objectifs d’artificialisation compatibles avec ces derniers, devront entrer en vigueur au plus tard le 22 février 2028 (article 194, IV, 7° et 8°). A défaut, il sera interdit de délivrer des autorisations d’urbanisme dans les zones à urbaniser des PLU et dans les secteurs où les constructions sont autorisées par les cartes communales (article 194, IV, 9°).
3. Annulation des « polygones » devant être utilisés pour apprécier l’artificialisation des sols. Quel impact sur le calendrier du ZAN ?
L’article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme renvoyait à un décret le soin d’établir une nomenclature des sols artificialisés ainsi que l’échelle à laquelle l’artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d’urbanisme.
L’article R. 101-1 du code de l’urbanisme (issu du décret n° 2022-763 du 29 avril 2022) avait ainsi prévu que :
« (…) les surfaces sont classées dans les catégories de la nomenclature annexée au présent article. Le classement est effectué selon l’occupation effective du sol observée, et non selon les zones ou secteurs délimités par les documents de planification et d’urbanisme.
L’occupation effective est mesurée à l’échelle de polygones dont la surface est définie en fonction de seuils de référence précisés par arrêté du ministre chargé de l’urbanisme (…) ».
Saisi par l’association des maires de France d’un recours dirigé contre ce décret, le Conseil d’Etat juge qu’en se contentant de renvoyer à la « simple notion de « polygones » » et à un arrêté ministériel, le pouvoir réglementaire a manqué à son obligation de définir la nomenclature des sols artificialisés et l’échelle de l’analyse de la consommation foncière.
Le Conseil d’Etat annule donc l’alinéa relatif aux « polygones » et, ce faisant, supprime l’un des critères qui devait être utilisé pour apprécier l’artificialisation des sols dans les documents d’urbanisme.
Cette annulation ne devrait toutefois pas avoir d’impact significatif sur le calendrier de mise en œuvre de l’objectif ZAN. En effet, comme le souligne lui-même le Conseil d’Etat dans son communiqué de presse, plusieurs nouveaux décrets ont été annoncés par le Gouvernement, et soumis à consultation publique l’été dernier.
L’un de ces textes vise notamment à améliorer la « lisibilité » et l’ « opérationnalité » de la nomenclature de l’artificialisation des sols (v. rapport de présentation du projet de décret).